Сравнительный анализ законодательства: Россия, США и Великобритания

"внутренний терроризм" означает "деятельность, которая:

Статья 2332b ("Акты терроризма, совершаемые с пересечением государственных границ") следующим образом описывает объективную сторону преступлений:

"(1) […] тот, кто, включая действия, совершаемые с пересечением государственных границ […],

(А) убивает, похищает какое-либо лицо в пределах территории Соединенных Штатов, причиняет ему увечья, совершает нападение на какое-либо лицо в пределах территории Соединенных Штатов, причиняющее тяжкие телесные повреждения, или нападает на какое-либо лицо в пределах территории Соединенных Штатов с опасным для жизни орудием; или

(В) создает существенный риск причинения тяжких телесных повреждений любому другому лицу посредством разрушения или причинения ущерба какому-либо сооружению, транспортному средству или иному недвижимому либо движимому имуществу в пределах территории Соединенных Штатов; в нарушение законов какого-либо штата или законов Соединенных Штатов", наказывается в соответствии с пунктом (с). […]

Кроме того, были введены новые понятия, расширяющие трактовку термина "терроризм", но не нашедшие конкретной расшифровки в тексте закона. Так, статья 814, ревизующая статью 1030 ("Мошенничество и связанная с ним деятельность в отношении компьютеров") Титула 18 Свода законов США, озаглавлена "Уголовно-правовое сдерживание и предупреждение кибертерроризма".

К "кибертерроризму" отнесены различные квалифицированные формы хакерства и нанесения ущерба защищенным компьютерным сетям граждан, юридических лиц и государственных ведомств, включая ущерб медицинскому оборудованию, "физический вред какому-либо лицу", "угрозу общественному здоровью или безопасности", "ущерб, причиненный компьютерной системе, используемой государственным учреждением при отправлении правосудия, организации национальной обороны или обеспечении национальной безопасности" (статья 814 нового закона).

Также было введено понятие "биотерроризм" - преступное применение биологических средств и биологического оружия.

1.1. В статье 3 Федерального закона от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» под терроризмом понимается насилие или угроза его применения, уничтожение или угроза уничтожения имущества, могущие повлечь общественно опасные последствия, в случае совершения такого рода преступлений в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных интересов, а также посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

Согласно статье 205 УК РФ терроризм - совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решений органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

Из приведенных формулировок можно сделать вывод, что согласно Российскому законодательству терроризм - это определенным образом мотивированные общественно опасные действия.

Новый закон предлагает иное и куда более широкое определение. Из статьи 3 Закона «О противодействии терроризму» следует, что терроризмом является не только «практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий», но и «идеология насилия».

Что законодатель понимает под идеологией насилия, в законе не раскрывается, что может привести к свободной интерпретации Закона. Это в свою очередь приведет к тому, что терроризмом могут признать любую теорию, которая призывает к неподчинению власти, независимо от того, призывает ли идеология именно к вооруженному неподчинению.

Таким образом, в российском законодательстве нет разделения понятий внутреннего и международного терроризма. Это, видимо, связано с тем, США ведут борьбу с терроризмом во всем мире. Россия ограничивается борьбой с террористами на своей территории.

Кроме того, в российском законодательстве дано очень широкое понятие терроризму, что вызывает постоянную критику общества.

2. Общественность и специалисты в США выделили те новые нормы, которые позволяют правоохранительным органам ограничивать права граждан, закрепленных в Билле о правах.

В основном критика была направлена на расширении возможностей различных форм электронного наблюдения.

Например, федеральные правоохранительные органы могут вести розыск подозреваемых в терроризме личностей оперативным наблюдением за Интернетом (с помощью разработанной и используемой ФБР системы он-лайнового наблюдения "Carnivore"), - отслеживанием посещений Web-страниц и корреспондентов по электронной переписке, в некоторых случаях, при наличии чрезвычайных обстоятельств - без ордера, выдаваемого судом, лишь с одобрения прокуратуры.

Статья 216 нового закона уполномочивает судью выдавать ордера на использование определителей телефонных номеров сообщающихся абонентов "в любом месте Соединенных Штатов", а не только "в пределах территориальной юрисдикции суда", как это обусловливалось прежней редакцией статьи 3123 Титула 18 Свода законов США.

Статья 212 устанавливает обязанность провайдеров сети предоставлять правоохранительным органам электронные сообщения лиц, подозреваемых в терроризме. На провайдеров, телефонные компании или кредитные организации возлагается также обязанность без ордера суда о выемке предоставлять государству информацию о потребителе своих услуг, если ФБР утверждает, что (статья 505, ревизующая статью 1681u [предоставление информации о потребителях услуг] Титула 15 Свода законов США) "таковая информация требуется для проведения санкционированного расследования международного терроризма или тайной разведывательной деятельности при условии, что таковое расследование в отношении гражданина США проводится только лишь ввиду его деятельности, охраняемой первой поправкой к Конституции Соединенных Штатов" (поправка I к Конституции США закрепляет за гражданами свободу религии и политические свободы: слова, печати, объединений, демонстраций и манифестаций).

2.1. В российском законодательстве имеется подобная норма. В статье 11 ч 3 Закона «О противодействии терроризму» указано: « На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений:

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;

В отличие от законодательства США подобный правовой режим устанавливается на период проведения контртеррористической операции.

Однако необходимо отметить, что в США, в отличие от России, предусмотрен сложный процессуальный порядок получения ордер на электронное наблюдение. Оперативному сотруднику из регионального управления ФБР, проводящему операцию, необходимо сначала согласовать вопрос со своими начальниками, вплоть до центрального аппарата. Затем необходимо получить поддержку федерального окружного прокурора, который в свою очередь должен получить одобрение генерального прокурора или его заместителей либо уполномоченных им высших должностных лиц министерства юстиции. Только после этого сотрудник может предстать перед федеральным судьей своего округа с ходатайством на выдачу ордера (аффидевитом). Изучив ходатайство и опросив сотрудника, судья должен убедиться, что действительно наличествуют достаточные основания для проведения прослушивания, что следствию действительно недостаточно всех иных, уже использованных, оперативно-следственных методов для получения доказательств преступной деятельности объекта расследования, что необходимые внутриведомственные согласования имеются.

Разрешение выдается на тридцать суток, продление срока санкционируется также судьей, процедура повторяется вновь. Каждые десять дней следствие обязано информировать судью о ходе прослушивания и сообщать о результатах, полученных на день доклада судье, который может счесть полученные данные достаточными для прекращения мероприятия.

Однако в августе 2007 года Палата представителей конгресса США 227 голосами против 183 одобрила внесенный по инициативе Белого дома законопроект, разрешающий американской разведке прослушивание иностранцев и перехват их переписки по компьютерной почте без предварительного получения судебного ордера.

Подобные нормы отсутствуют в российском законодательстве.

3. Из изложенного следует, что законодательство США и Росси, касающееся терроризма, имеет и сходства и различия, но безусловное сходство состоит в том, что это законодательство постоянно подвергается критике со стороны общества в связи с ограничением гражданских прав и свобод.

Критики американского закона обеспокоены тем, что новые полномочия правоохранительных органов по оперативному наблюдению за Интернетом, могут быть использовано не только для целей выявления преступлений и преступников, но и в целях контроля над информационными потоками и неоправданного вторжения в частную жизнь граждан, так как определение электронного пользователя невозможно без ознакомления в содержанием его электронного сообщения.

Та же критика направлена и в отношении российского законодательства о терроризме. По мнению многих экспертов, закон был принят не в интересах общества, а в интересах силовых ведомств, и принятие его ведет не к снижению уровня терроризма, а к усилению спецслужб и МВД при сохранении старых норм безопасности.

4. Необходимо отметить, что новое законодательство о терроризме в США в полной мере отразилось на свободе средств массовой информации.

Из доклада Фрэнка Смайта, Комитет защиты журналистов: «после 11 сентября и во время вторжения в Ирак, появилась очевидная тенденция атаки американских властей на конфиденциальность источников журналистов, включая случаи длительного содержания под стражей нескольких журналистов, которые сопротивлялись решению судей по уголовным делам. Согласно исследованиям Комитета (полный текст см. выше), определились три категории атак на американскую прессу:

1. попытки ограничить поток информации, которая озвучивается на финансируемых правительством США радиостанциях, и попытки убедить частные телесети, а также по крайней мере одну иностранную телекомпанию цензурировать новости;

2. нападения американских войск на известные им офисы иностранных телеканалов, а также как удар по отелю, где находились иностранные журналисты; и

3. длительное тюремное заключение иностранных журналистов американскими силами, что практикуется на зарубежных военных базах.

Однако, необходимо отметить, что между российским и американским законодательством все же существует огромная разница - после 11 сентября 2001 г. на территории США не было совершено террористических актов. На территории России после взрывов жилых домов в Москве и Волгодонске в сентябре 1999 года были совершены десятки террористических актов.

Россия и Великобритания

Первой в истории Англии попыткой теракта считается неудавшийся взрыв Парламента в 1605 году, который получил название "Пороховой заговор". Впоследствии многих государственных и политических деятелей пытались взорвать заговорщики, а в ХХ века жертвами терроризма все чаще становились и простые люди. В самой Британии с террористами долгое время ассоциировались боевики ИРА (Ирландской республиканской армии).

При этом Великобритания не относилась к числу государств, которые сильнее всего страдают от терроризма. В первую десятку таких стран входят, например, США, Россия, Израиль, Индия, Пакистан, Уганда или Колумбия.

Конфликт в Ирландии, который продолжается уже больше столетия, привел к созданию системы мер по борьбе с терроризмом. В 1989 году вступил в силу Ирландская ветвь развития антитеррористического законодательства – «Закон о противодействии терроризму».

1. Однако, после того, как возникла угроза международного терроризма на основе антитеррористического права Ирландии был установлен аналог, который распространился на всю территорию Великобритании - антитеррористическое законодательство, сформулированное в Законе о терроризме 2000 года.

Этот закон предоставлял полномочия для ареста финансовых средств террористов на границах Великобритании, регулировал порядок предотвращения конкретных правонарушений, которые могли способствовать совершению терактов и осуществлению мероприятий в террористических целях. Закон о терроризме признал незаконной деятельность организации «Аль-Каида».

В Великобритании разработана долгосрочная антитеррористическая стратегия, известная под аббревиатурой Contest. В ней четыре направления: "предотвращение", "преследование", "защита" и "готовность".

2. После теракта в США 11 сентября 2001 британское правительство ужесточило меры по борьбе с терроризмом в законодательном аспекте, следствием чего стало принятие в 2001 г. Акта об антитерроризме, преступности и безопасности 2001 года.

Закон усилил меры безопасности на воздушном транспорте. Например, Закон предоставил полномочия для снятия с рейсов и ареста людей на некоторых служебных территориях, а также для задержания рейсов по соображениям безопасности. Было ужесточено законодательство и в отношении химического, биологического и ядерного оружия в целях обеспечения лучшей защиты и безопасности гражданских ядерных объектов от нового и более расширенного перечня противоправных действий.

Большой резонанс в этом Законе вызвало закрепленное право бессрочного ареста без суда и следствия с последующей депортацией иностранных граждан, подозреваемых в причастности к террористической деятельности.

3. После длительных дебатов в марте 2005 года в Великобритании был принят Закон о предотвращении терроризма. Этот законопроект стал третьим в истории Соединенного Королевства по продолжительности споров вокруг его принятия.

Тони Блэр предложил пересмотреть некоторые из спорных положений закона в течение года и учесть в поправках и последующих законопроектах те замечания, которые были высказаны политиками и общественными деятелями. Только после этого выступления, законопроект успешно прошел финальные голосования в обеих палатах. Закон (Акт) о предотвращении терроризма был в тот же день одобрен королевой Великобритании, и заменил собой Акт об антитерроризме, преступности и безопасности 2001 года, срок действия которого истекал 14 марта 2005 года.

Закон 2005 года отменял такую меру пресечения для подозреваемых в терроризме, как заключение под стражей без предъявления обвинения. Эта норма была признана британскими лордами-судьями нарушающей права человека. Вместо этой нормы закон ввел для данной категории лиц такие меры контроля, как ограничение передвижения или домашний арест. При этом к подозреваемым, согласно Закону, могут применяться ограничения в пользовании телефонной связью, интернетом, поездках по стране и встречах с другими людьми.

Также необходимо отметить, что положения Закона 2005 года распространялись не только на британских подданных, но и на граждан иностранных государств. Большие споры возникли вокруг вопроса о том, кто должен принимать решения о применении подобной меры пресечения. Первоначально правительством было предложено, чтобы это делал глава МВД Соединенного Королевства. Однако парламентарии не согласились с возложением на чиновника роли судьи. В итоге данное положение из закона было изъято, и решение по мере пресечения будет принимать все же судом.

4. После второй серии взрывов в Лондоне 21 июля 2005 года в Великобритании вновь встал вопрос об изменении антитеррористического законодательства.

В частности обсуждались следующие меры - допущение перехваченных телефонных переговоров в качестве вещественного доказательства в британских судах; продление сроков задержания подозреваемых в террористической деятельности без предъявления обвинений; объявление вне закона посещений тренировочного лагеря террористов; способы борьбы с пропагандой терроризма в печатных изданиях и в интернете. Между тем, сразу стал очевиден упор на информационной составляющей борьбы с терроризмом, который в той или иной мере может затронуть работу СМИ. 5 августа 2005 Тони Блэр заявил, что из Великобритании будут депортировать тех, кто подстрекает людей к религиозной ненависти, осуществляет или поощряет любые акты насилия. Решение о депортации будет принимать министр внутренних дел. Как заявил Блэр: «Особое внимание будет уделено экстремистским веб-сайтам, книжным магазинам, центрам и другим организациям».

Британским парламентариям также было предложено рассмотреть вопрос о значительном увеличении срока предварительного задержания подозреваемых в причастности к терроризму до предъявления им обвинения. Предлагалось также ввести более широкое применение так называемых «контрольных ордеров», когда подозреваемые в терроризме будут ограничены в передвижении и общении с внешним миром, не находясь под арестом.

Итогом стало принятие Закона о терроризме 2006 года.

5. В докладе Международной Хельсинкской Федерации "Права человека в регионе ОБСЕ: Европа, Центральная Азия и Северная Америка" 2007 год (события 2006 года) выражена озабоченность принятием нового антитеррористического законодательства Великобритании: «Существующий арсенал антитеррористического законодательства расширился в связи со вступлением в силу Закона о терроризме 2006 г. Данный закон ввел новое определение терроризма и установил ответственность за новые правонарушения, связанные с подстрекательством к терроризму, распространением публикаций террористических организаций и подготовкой террористических актов, а также дополнительные правонарушения, связанные с обучением террористов. Он также расширил полномочия государственного секретаря, позволив ему объявлять вне закона группировки, которые считаются причастными к восхвалению терроризма, а также полномочия полиции и следственных органов. Например, закон позволяет увеличить срок задержания лиц, подозреваемых в причастности к терроризму, до 28 дней при наличии судебного одобрения.

Данный закон дал ряд поводов для беспокойства о правах человека. В частности, многие его разделы неясны, и человеку сложно понять, совершил он правонарушение либо нет. Лицам, против которых будут выдвинуты обвинения на основании данного закона, также будет сложно получить адекватную защиту, поскольку она в законе не предусмотрена. Была также выражена озабоченность по поводу того, что задержание на срок 28 дней без предъявления обвинения является несоразмерным и несовместимым с правом на свободу в том виде, в котором его защищает в национальном законодательстве статья 5 ЕКПЧ.

Следует остановиться на некоторых положениях антитеррористического законодательства Великобритании и России.

До 2000 года согласно законам Великобритании лицо можно было задерживать без решения суда максимально на 14 дней. В Законе 2005 срок такого задержания возрос уже до 3-х месяцев, а в 2006 года подобный срок был установлен продолжительностью в 28 дней.

В российском антитеррористическом законодательстве подобных норм нет. Вопрос о заключении лица под стражу решается судом, а лицо может быть задержано на срок не более 48 часов. В соответствии со ст. 94 ч. 3 УПК РФ если постановление судьи о применении к подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу либо продлении срока задержания не поступит в течение 48 часов с момента задержания, то подозреваемый должен быть немедленно освобожден.

В 2005 году Европейский Суд 6 и 11 октября, по двум турецким делам, которые касались терроризма в Юго-восточной Турции установил, что срок в 6 дней является достаточным, чтобы «собрать необходимые свидетельства о необходимости дальнейшего содержания под стражей» (Sinan Tanrikulu and others v Turkey (application nos. 00029918/96, 00029919/96 and 00030169/96, 6 October 2005); Yasar Bazancir and others v Turkey, (application nos. 00056002/00 and 0007059/02, 11 October 2005).

Необходимо также отметить, что Антитеррористическое законодательство Великобритании первоначально носило временный характер и считалось чрезвычайным. Акты вводились на 12 месяцев. Однако Премьер-министр мог продлить действие закона на 12 месяцев неограниченное число раз. В настоящее время нормы приобрели постоянный характер. Первым постоянным актом стал Закон «О противодействии терроризму» 2000. Согласно этому закону Премьер-министр уже не мог продлевать действие акта, но должен отчитываясь перед парламентом о результатах работы не менее 1 раза в год.

В России такой практики нет. Законы, регулирующие борьбу с терроризмом, не носили временный характер. Федеральный Закон РФ « О борьбе с терроризмом» был принят 25 июля 1998 года, а Федеральный Закон N 35-ФЗ от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму» фактически заменил Закон «О борьбе с терроризмом».

Антитеррористическое законодательство Великобритании, также как и в России, дает абстрактное и чрезвычайно широкое понятие «терроризма», которое можно было распространить большое количество действий.

Правозащитные организации, такие как Justice, Liberty, Amnesty International, отмечают, что многие деяния, ввиду широты определения терроризма в законодательстве Великобритании, терроризмом по факту не являющиеся, однако тоже считаются преступлениями.

Например, «участие граждан в запрещенных организациях»:

По закону 1989 года вводился запрет на какую-либо пропаганду терроризма и запрещенных террористической организаций. Актом 2000 года было добавлено, что участие в собраниях также является преступлением.

Закон не защищает некоторые особые группы участников подобных собраний. Например, могут пострадать не только лица, поддерживающие ту или иную идеологию, но и лица, имеющие другую систему ценностей и взглядов, например журналисты.

Отдельный аспект этого права связан с законом о Терроризме 2006. Из статьи 1(2)b следует, что человек может быть признан виновным в способствовании терроризму своими публикациями и заявлениями, даже в том случае, когда он не преследует цель разжигания розни, и лишь имеет основания полагать, что материалы могут быть истолкованы таким образом именно в этом ключе. Сходные основания можно отметит и в пункте 2(2)b согласно которому, литература использованная для подготовки к теракту и содержащая важную информацию признается преступной.

Как отмечает организация Justice, подобное положение закона позволяет объявить террористической литературой, например, карту метрополитена или сборник телефонов и адресов.

Нечто подобное есть и в российском законодательстве. Определение террористической деятельности в Законе «О противодействии терроризму» довольно расплывчато и опасно для журналистов, которые освещают произошедший теракт. Согласно Закону передача в эфир требований террористов, сведений о настоящем числе заложников и погибших, которые скрывает официальный штаб, при желании может быть расценена как террористическая.

9. Также необходимо отметить, что Акт 2005 года установил «особые полномочия» в области ограничений прав со стороны МВД Великобритании, а именно - Запрет на владение определенными предметами или веществами; Запрет на пользование некоторыми услугами (Интернет); Ограничения на виды деятельности и работы; Запрет на встречу и общение с другими людьми (конкретными либо вообще); Запрет покидания местожительства и ограничение лиц имеющих туда право доступа; Разрешение на обыск; Запрет на посещение определенных территорий; Установление требования информировать государственные органы о планах по передвижению; Конфискация паспорта; Предписание фотографировании себя; Предписание координироваться с органами электронного слежения, в том числе в области электронного слежения; Предписание обязательно контактировать с определенными лицами.

Закон РФ «О противодействии терроризму» также устанавливает некоторые ограничения, но только на период проведения контртеррористической операции.

10. Также необходимо обратить внимание и на такие положения антитеррористического законодательства Великобритании, которых не предусмотрены российским правом.

Например, в законодательстве Великобритании имеется норма, которая предусматривает, что доказывание несовершения терроризма лежит на обвиняемом. Закон Великобритании «О противодействии терроризму, преступлениях и безопасности» также предусматривал обязательность для лиц, имеющих отношение к банковской деятельности, доносить о предполагаемом отмывании денег при наличии «разумных» предположений отмывания денег. Отмывание средств предназначенных для терроризм и (или) связанных с отмыванием доходов от терроризма, приравнивалось к терроризму. Предусмотрено также ограничение банковской тайны: при наличии минимальных подозрений о связях лица с террористами, полиция уполномочена истребовать данные о переводах, а с санкции суда и узнавать баланс и размеры этих переводов.

Стоит отметить и право премьер-министра создавать правила работы телефонных компаний, с целью получения необходимой информации о контактах их клиентов.

Подобная мера, безусловно, является вмешательством в личную жизнь отдельных граждан.

Таким образом, и антитеррористическое законодательство Великобритании и Росси подвергается критике относительно того, что ограничивает права и свободы граждан.