Российская система борьбы с терроризмом
Материал Исследовательского центра Agentura.Ru
Согласно принятому в 1998 году закону "О борьбе с
терроризмом", субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом,
в России являются:
- Федеральная служба
безопасности
- осуществляет борьбу
с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения
преступлений террористического характера, в том числе преступлений,
преследующих политические цели, а также посредством предупреждения,
выявления и пресечения международной террористической деятельности, в
соответствии с уголовно-процессуальным законодательством проводят
предварительное расследование по уголовным делам о таких преступлениях.
- Министерство внутренних
дел - осуществляет борьбу с
терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения
преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели.
- Служба внешней разведки и другие органы внешней разведки Российской
Федерации осуществляют борьбу с терроризмом посредством обеспечения
безопасности учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами
территории Российской Федерации, их сотрудников и членов семей указанных
сотрудников, а также осуществляют сбор информации о деятельности
иностранных и международных террористических организаций.
- Федеральная служба
охраны - осуществляет борьбу с
терроризмом посредством обеспечения безопасности объектов государственной
охраны и защиты охраняемых объектов.
- Министерство обороны - обеспечивает защиту находящихся на вооружении оружия
массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и
взрывчатых веществ, защиту военных объектов, а также принимает участие в
обеспечении безопасности национального морского судоходства, воздушного
пространства Российской Федерации, в проведении контртеррористических
операций.
На самом деле вплоть до 2003 года основная роль в борьбе с
терроризмом принадлежала исключительно ФСБ. В 2003 году вторым полноправным
субъектом борьбы стало Министерство внутренних дел.
Структуры, участвующие
в борьбе с терроризмом:
6 марта 2006 года был принят новый закон - "О
противодействии терроризму". Согласно закону и сопровождающему его указу
Президента "О мерах по
противодействию терроризму" главной ответственной структурой за борьбу с
терроризмом была определена Федеральная служба безопасности. Кроме того, была
создана координационная межведомственная структура - Национальный антитеррористический комитет (НАК).
НАК
НАК создан согласно указу
Президента от 16 февраля 2006 года "О мерах по противодействию терроризму".
В соответствии с указом, НАК является органом, обеспечивающим координацию
деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по
противодействию терроризму, а также осуществляющим подготовку соответствующих
предложений Президенту Российской Федерации. Председателем комитета является
директор ФСБ Николай Патрушев, руководителем аппарата (фактическим главой НАК)
- заместитель директора ФСБ, руководителя Федерального оперативного штаба Владимир
Булавин.
ФСБ
В советские времена с терроризмом боролись два
подразделения КГБ.
Первое входило в состав знаменитого Пятого управления
(идеологического), и действовало на территории СССР. Второе работало в рамках
Управления "К" (внешней контрразведки) ПГУ КГБ, и отвечало за недопущение
террористов на территорию страны. Когда в начале 90-х терроризм стал реальной
проблемой, пришлось выбирать, на основе чего в ФСБ создавать
Антитеррористический центр. К сожалению, выбор был сделан в пользу
Управления, которое занималось не только террором, но и противодействием политическим
экстремистам. В результате советский принцип был сохранен - террористами и
политическим сыском занимались фактически одни и те же люди.
Так в Министерстве безопасности, а затем Федеральной службе
контрразведки, Федеральной службе безопасности Российской федерации в 1992 -
1995 годы существовало Управление по борьбе с терроризмом (УБТ), которое
последовательно возглавляли Г.Я.Яковенко,
А.В.Семенов, В.В.Луценко. После захвата заложников в Буденновске на базе УБТ был создан Антитеррористический
центр (АТЦ). В 1997 году на его базе сформировали Департамент
по борьбе с терроризмом. А в 1999-м его объединили с Управлением
конституционной безопасности (так теперь назывался политический сыск). Как
говорил тогда генерал Зданович, начальник ЦОС ФСБ,
"отделять политический экстремизм от чистого терроризма порой бывает очень
сложно - оба явления одинаково вредны для государства". Эта структура была
воспроизведена и на местном уровне, в региональных управлениях ФСБ появились
соответствующие отделы. Для координации борьбы с терроризмом в рамках СНГ в 2000
году был создан Антитеррористический
Центр СНГ со штаб-квартирой в Москве, его руководитель приравнен по статусу
к первому заместителю директора ФСБ.
МВД
В 2003 году в МВД было создано подразделение по борьбе с
терроризмом - "Центр Т". Он появился в составе Главного управления по борьбе
с организованной преступностью (ГУБОП), штат нового подразделения был очень
скромным, а назначенный руководителем центра Юрий Демидов - все еще полковник.
Вскоре у Центра появились
региональные подразделения, которые стали проводить основную массу задержаний
по подозрению в терроризме.
В результате задачи антитеррористических подразделений МВД и
ФСБ стали пересекаться, но при этом не был создан координирующий центр между
ведомствами, в рамках которого осуществлялся бы обмен информацией о готовящихся
террористических атаках.
Реформы 2004-2005 гг.
Прорыв боевиков в Ингушетию (июнь 2004 года) и захват
заложников в Беслане (1—3 сентября 2004 года) совпали с периодом реформ в МВД и
ФСБ, которые, в свою очередь, проходили в рамках административной реформы
правительства РФ. Кроме того, сразу после Беслана президент Владимир Путин фактически
приказал учесть при реформировании этих ведомств опыт трагедии в Северной Осетии, подписав Указ № 11671 "О неотложных мерах
по повышению эффективности борьбы с терроризмом". Согласно указу, правительству
РФ, силовым министерствам и ведомствам было поручено "в двухнедельный срок
разработать и представить предложения по созданию новой системы взаимодействия
сил и средств, участвующих в урегулировании ситуации на территории
Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и по созданию системы предотвращения
и ликвидации кризисных ситуаций на территории Российской Федерации".
К весне 2005 года структурные реформы МВД и ФСБ по большей части были
закончены. В антитеррористических же подразделениях произошли следующие
изменения.
В Министерстве
внутренних дел. ГУБОП преобразован в Департамент по борьбе
с организованной преступностью и терроризмом МВД России (ДБОПиТ).
В оперативное подчинение ДБОПиТ переведены, кроме
Центра "Т", Центр специального обеспечения (Центр "С") и отряд милиции
специального назначения "Рысь".
В Федеральной службе
безопасности.
Департамент по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом
переименован в Службу.
Назначен новый руководитель — Александр Брагин.
Таким образом, реформирование антитеррористических
подразделений было косметическим (в ФСБ департамент переименован в службу, в
МВД главное управление — в департамент). Передача ответственности за ситуацию
на Северном Кавказе МВД и его войсковым подразделениям стала положительным
шагом в борьбе с незаконными вооруженными формированиями, но не в обнаружении
террористов. Тактика использования полицейских сил с тяжелым вооружением не может
обеспечить уничтожение законспирированных ячеек террористических групп. Для
этого внутренние войска не обладают ни соответствующим опытом, ни возможностями
агентурной разведки. Разведподразделения ВВ действуют
только в интересах разведки тактической и не в состоянии решить задачу
агентурного проникновения в террористические группы.
Изменения в системе сбора информации
Насколько известно, подразделения Службы по борьбе с
терроризмом ФСБ, ответственные за получение информации о
готовящихся терактах, структурно не претерпели за прошедший год существенных
изменений. Реформы затронули только регион Северного Кавказа.
К лету 2004 года на Северном Кавказе действовали несколько
подразделений ФСБ центрального подчинения, ответственные за сбор информации о
террористических группах. Руководители этих структур входят в состав
Регионального оперативного штаба по проведению контртеррористической
операции (РОШ). Это оперативное управление ФСБ по координации проведения контртеррористических операций, оперативно-координационное
управление по Северному Кавказу ФСБ (ОКУ), временная оперативная группа
Управления военной контрразведки ФСБ в Северо-Кавказском регионе (ВОГ УВКР ФСБ
РФ в СКР).
Кроме того, на территории Северного Кавказа действуют
территориальные органы ФСБ, а также подразделения ГРУ ГШ и МВД. Координация
этих структур носила фрагментарный характер.
После захвата заложников в Беслане в системе произошли
существенные изменения. 25 ноября 2004 года член парламентской комиссии по
расследованию захвата школы в Беслане Валерий Дятленко
заявил: "Внутри контртеррористической группировки
отныне функционирует специальная разведывательная служба, которая объединяет
усилия всех субъектов оперативно-разыскной
деятельности — ФСБ, МВД и военной разведки — ГРУ".
Судя по заявлению Дятленко, речь идет не о сборе разведывательной информации
о намерениях террористов, в том числе и о готовящихся терактах, а о тактической
развединформации, позволяющей вычислить
местоположение боевиков. То есть фактически это задачи войсковой разведки. Этот тезис
подтверждает и тот факт, что командиром новой разведслужбы назначен один из
заместителей командующего Объединенной группировки войск (ОГВ), офицер
внутренних войск МВД. Следовательно, основная задача по сбору информации о готовящихся терактах пока не решена.
Межведомственный обмен
Каждая из стран, переживших террористические атаки такого
масштаба (США — 11 сентября 2001 г., Испания — 11 марта 2004 года), столкнулась
с проблемой координации действий спецслужб в вопросах сбора и анализа данных о
готовящихся атаках. Очевидно, что необходимо создание специальных
координирующих структур по обмену разведданными, связанными с терроризмом. В
октябре 2004 года директор ФСБ Николай Патрушев, выступая в Государственной
Думе, заявил, что для координации действий всех ведомств в борьбе с терроризмом
должен быть создан постоянно действующий управляющий центр. Однако до сих пор
его нет. Таким образом, проблема координации и обмена информацией между ФСБ,
МВД, СВР, ФСО и МО (непосредственными участниками согласно закону "О борьбе с
терроризмом") не решена.
Обмен разведданными со спецслужбами других стран
В результате структурной реформы ФСБ в Службе по защите
конституционного строя и борьбе с терроризмом появилось новое подразделение:
Управление по борьбе с международным терроризмом (УБМТ ФСБ). 12 октября 2004
года бывший первый заместитель директора ФСБ Анатолий Сафонов был назначен
послом по особым поручениям — специальным представителем президента РФ по
вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и
транснациональной организованной преступностью.
6 декабря 2004 года директор ФСБ Николай Патрушев и директор
ФБР Роберт Мюллер подписали специальный меморандум. Поставив подпись на
документе, Патрушев заявил: "Подписан меморандум, который конкретно оговаривает
наше сотрудничество по целому ряду направлений. В первую очередь это
сотрудничество в борьбе с международным терроризмом, в борьбе с преступлениями,
связанными с оружием массового уничтожения, и по другим направлениям".
Создание Управления по борьбе с международным терроризмом
ФСБ и назначение бывшего замдиректора ФСБ спецпредставителем президента по этим
вопросам являются позитивным шагом, но не способны принципиально решить
проблему постоянного, ежедневного обмена оперативной информацией со спецслужбами
других стран. Фигура спецпредставителя — это прежде
всего составная часть механизма дипломатического давления на государства, не
выдающие России подозреваемых в терроризме (например, Великобритания). В свою
очередь, УБМТ ФСБ осуществляет контакты со спецслужбами других стран (в том
числе в рамках подписанного меморандума с ФБР), но только в интересах своей
службы, без обмена информацией по линии МВД.
В то же время к началу 2004 года развитые страны мира уже
перешли от дипломатического сотрудничества к юридическому
и даже техническому. В настоящее время российские спецслужбы не вписаны в эти
системы, и обмен информацией осуществляется в ежедневном режиме только со
странами СНГ в рамках Антитеррористического центра СНГ и его технологической
составляющей — Объединенного банка данных СНГ (ОБД).
Обмен разведданными на Северном Кавказе
В настоящее время в этом регионе действуют два
координационных центра борьбы с террористами и незаконными вооруженными формированиями:
Региональный оперативный штаб по проведению контртеррористической
операции на территории Северного Кавказа (РОШ) и подчиненная РОШ Объединенная
группировка войск (сил) на Северном Кавказе (ОГВ).
Кроме того, на территории Южного федерального округа
действуют несколько подразделений ФСБ центрального подчинения, ответственные за
сбор информации о террористических группах. Главная роль среди них принадлежит
Оперативно-координационному управлению по Северному Кавказу ФСБ (ОКУ). Хотя
руководитель ОКУ входит в состав РОШ, на деле обмен информацией осуществляется
только внутри Федеральной службы безопасности: среди республиканских управлений
ФСБ региона, но не между разными ведомствами.
Разрешение кризисов с захватом заложников
До августа 2004 года в случае захвата заложников или
проведения терактов другого рода предполагалось, что руководителем оперативного
штаба должен быть начальник областного (республиканского) Управления ФСБ (или
начальник местного ГУВД, если целью захвата является получение денежных
средств).
На деле этот принцип не соблюдался:
То есть во всех случаях ответственность на себя брали
чиновники в должности не ниже заместителя руководителя силового ведомства. Этот
принцип был изменен после вторжения боевиков в Ингушетию (21—22 июня 2004
года). В августе 2004 года в Южном федеральном округе были созданы новые
подразделения — Группы оперативного управления (ГрОУ),
которые возглавили полковники внутренних войск. Было заявлено, что ГрОУ — это постоянно действующие специальные органы,
предназначенные для непосредственного управления объединенными силами и
средствами, выделенными для пресечения диверсионно-террористических акций, а
также ликвидации их последствий. Они включают в себя подразделения ВВ МВД, ОМОНа,
Министерства обороны, ГО и ЧС. В случае захвата заложников или вторжения
боевиков командир ГрОУ автоматически становится
руководителем оперативного штаба, и он вправе принимать решения без
согласования с Москвой. При этом имена командиров ГрОУ
засекречены.
Примечательно, что во время событий в Беслане руководитель ГрОУ Северной Осетии-Алании уже
был назначен. Однако его роль в действиях оперативного штаба была сведена к
нулю. В Беслане оперативным штабом формально руководил начальник местного
Управления ФСБ Валерий Андреев, при этом в штабе присутствовали два заместителя
директора ФСБ — Проничев и Анисимов, а также начальник Центра "Т" МВД Демидов.
Таким образом, впервые за историю российских кризисов с захватом заложников вся
ответственность была переложена на плечи региональных силовых структур.
После штурма школы в Беслане принцип главенства ГрОУ (никак не обозначенный во время этого кризиса) был
упрочен. Проведены многочисленные учения как в
Северной Осетии, так и в других регионах Южного федерального округа: только в
2004 году Группы оперативного управления провели 12 тактико-специальных учений.
К концу 2004 года в состав групп вошли 19 тысяч военнослужащих различных
силовых министерств.
Во время событий в Нальчике 13 октября 2005 г. командир
местной ГрОУ командовал операцией только первые
четыре часа (с 9 утра до 13.00). После этого ответственность на себя принял
прилетевший в город командующий внутренними войсками
Северо-Кавказского округа генерал-лейтенант Евгений Внуков.
В феврале 2005 года система ГрОУ
была подвергнута резкой критике со стороны полпреда президента в Южном
федеральном округе Дмитрия Козака. По данным газеты "Коммерсантъ", Козак подготовил
проект указа президента России, в соответствии с которым руководство штабами по
борьбе с терроризмом в регионах должно перейти к руководителям региональных
управлений ФСБ. Однако до сих пор этот указ не подписан.
Делегирование ответственности на случай новых кризисов с
захватом заложников местным властям и местным силовым структурам (губернаторам
и командирам ГрОУ) фактически не имеет аналогов в
развитых государствах. Использование ГрОУ как
центра по принятию решений во время кризисов, подобных Беслану, при неясных
тактических перспективах, фактически приведет лишь к перекладыванию
ответственности с федеральных властей на местные властные и силовые структуры
за возможный провал.
Реформы 2006 года
6 марта 2006 года был принят новый закон - "О
противодействии терроризму". Согласно закону и сопровождающему его указу
Президента "О
мерах по противодействию терроризму" главной ответственной структурой за
борьбу с терроризмом была определена Федеральная служба безопасности. Кроме
того, была создана координационная межведомственная структура - Национальный антитеррористический комитет (НАК).
Создание Национального антитеррористического комитета (НАК)
фактически означает, что последние полтора года формирования системы борьбы с
терроризмом теперь просто выброшены на помойку. С лета 2004 года Кремль
выстраивал схему, в которой ФСБ постепенно уходила от ответственности за борьбу
с терроризмом. Но теперь ясно, что попытка уйти в тень не удалась.
НАК - это не спецслужба, а структура, которая должна
координировать действия по борьбе с терроризмом разных ведомств, причем как на
федеральном, так и региональном уровнях. Для этого внутри Комитета создается федеральный
оперативный штаб, в состав которого входят руководители спецслужб, а в регионах
- местные оперативные штабы, которые и будут отвечать за борьбу с террористами.
Информация о создании такого комитета появилась осенью
прошлого года, и на самом деле это главная причина, по которой почти на год
задерживается принятие закона "О противодействии терроризму". Дело в том, что
спецслужбы долго выясняли, кто же возьмет на себя основную ответственность за
борьбу с терроризмом. Судя по президентскому указу, крайним в борьбе с
террористами вновь является Федеральная служба безопасности. НАК возглавил
директор ФСБ, кроме того, "структура аппаратов Комитета, Федерального
оперативного штаба и оперативных штабов в субъектах РФ, штатная численность
указанных аппаратов и порядок их комплектования определяются директором ФСБ".
Разрешение кризисов с захватом заложников: новая схема
В положении о НАК нет ни
слова о Внутренних войсках или ГрОУ. Согласно тексту
президентского указа, оперативные штабы в регионах возглавят руководители
территориальных органов ФСБ, а в случае нового Беслана "первоочередные меры по пресечению
данного террористического акта до начала работы оперативных штабов осуществляет
начальник соответствующего подразделения органа федеральной службы
безопасности". Указ устанавливает также состав антитеррористической
комиссии и состав оперативного штаба. Так вот заместителем руководителя
комиссии теперь является начальник местного УФСБ (а не командир ГрОУ, как сейчас), а в составе оперативного штаба не даже
следов ГрОУ.
Смотри также на "Агентуре":
Смотри также на "Агентуре":
|
Пишите нам
